PAUs de ayer y hoy: justicia espacial?


Programas de Actuación Urbanizadora. PAU´s.

El presente artículo intenta indagar el origen y recorrido que ha tenido el concepto PAU en nuestro territorio, la posición de abuso administrativo de los Ayuntamientos y las nuevas oportunidades de negocio de los empresarios no propietarios de suelo, o la nueva concepción de los derechos y deberes de los que si lo son, un tema que gira en torno al derecho de propiedad, el interés general y el modelo social art. 47 de la Constitución Española, hacia una nueva cuestión urbana, la justicia espacial.

“Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”

Partiendo de estas grandes intenciones, la realidad temporal ha generado dudas, en al menos tres grandes conceptos: vivienda (digna y adecuada), especulación y plusvalías.

1. Nunca se ha definido la vivienda, qué es?.

El tratamiento de la vivienda como función pública y no como objeto exclusivo del derecho privado, debe refierse al mandato a los poderes públicos en cuanto que éstos están obligados a definir y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho. Y por otra parte, se deriva la necesidad de abordar una política social en materia de vivienda como fórmula para que importantes sectores de la población, (recursos económicos limitados, emergencias sociales, grupos vulnerables de población, etc…) puedan acceder a una vivienda digna y con dignidad.

Es lejaníiiiiisimo, pero tanto en el art. 31 del extinto Fuero de los Españoles de 1945, como en la Declaración XII,2, del Fuero del Trabajo de 1938 precisaban mejor “la tarea”. (“El Estado facilitará (asume la tarea de multiplicar y hacer asequibles a todos los españoles) el acceso a las formas de propiedad más íntimamente ligadas a la persona humana: hogar familiar, heredad, útiles de trabajo y bienes de uso cotidiano”). (¿…persona humana…?)
Queremos entender que la vivienda sirve para alojar y constituir hogares, en sus múltiples fórmulas, unipersonales, monoparentales, numerosas… Esta se diferencia del resto, vivienda de inversión, vivienda de vacaciones o segunda residencia, etc. Hogares frente al resto de edificaciones de uso residencial. No parece tan complicado asignar un adjetivo al parque residencial en función de su uso principal. No puede haber dudas, o estaremos mezclando función social y derecho privado. Agua y aceite. De los datos del último Censo de Población y Vivienda de 2011 sabemos que equiparan hogares a viviendas principales, pero poco más. El resto o son no principales o vacías. Falta rigor. Interpretamos que un municipio con una tasa alta de viviendas no principales dedica sus infraestructuras y servicios a terceros de paso (turismo), pero no es tan simple. Las variables de edad y estado de la edificación no aparecen cruzadas. ¿Cuántos pueblos tienen “ruinas con corral” de más de 75 años, y no están vacías ni son viviendas no principales? Imposible obtener la información pero fácil de observar. La población de hecho y de derecho puede aclarar algo. Rigor del siglo XXI, por favor.
2. Especulación (inmobiliaria, claro está): adquisición de terrenos o bienes inmuebles con la única intención de revenderlos posteriormente, esperando obtener un beneficio económico debido a las fluctuaciones de los precios del mercado. Aquí entra el derecho privado.

Para defendernos de la vorágine especuladora de hacer y hacer viviendas el Real Decreto 2/2008, Texto Refundido Ley del Suelo 2008 (TRLS-2008), afirma que debe destinarse a la urbanización sólo el suelo “preciso para la satisfacción de las necesidades que lo justifiquen, impidiendo la especulación”, la cual se limita a reiterar lo dispuesto en los artículos 47 CE y 2.1 de la propia Ley que obligan a “utilizar el suelo conforme al interés general y la necesaria adecuación de la ordenación urbana al principio de sostenibilidad ambiental”.

Urbanizar suena mejor que artificializar el suelo. Desde 2005 el Observatorio de la Sostenibilidad (OSE) en España, dependiente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y junto a la Universidad de Alcalá de Henares publicaba (no renovó en 2014) informes anuales de “rutina informativa” analizando “…el desarrollo desde la nueva lógica de la sostenibilidad, abordando el análisis del metabolismo económico y los flujos de materiales y energéticos, considerando especialmente la perspectiva de la ecoeficiencia en los procesos productivos, el desarrollo económico, la integración social, el bienestar y la buena gobernanza”… Basadándose en un sistema de Indicadores solventes compatibles con las Estrategias Europeas de Desarrollo Sostenible (EEDS) según el modelo Fuerza Motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta (FPEIR), estructuraba cuatro bloques, Sostenibilidad Socioeconómica, Sostenibilidad Ambiental-Territorial, Procesos de Sostenibilidad y Gobernanza y Sostenibilidad Global.

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No se puede hablar de PAU’S sin mencionar la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. Hubo un antes, bastante lineal, y un después, incierto y abrupto. Hablamos de competencias exclusivas en materia de legislación urbanística y del principio de propiedad.

Se quebró el sistema urbanístico español y concretó el régimen de distribución de competencias, así las Comunidades Autónomas tendrán la exclusiva competencia para legislar en materia de urbanismo, y reducen al Estado en materia de regulación de los principios esenciales del estatuto de la propiedad como función social.

Pues bien, como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la mayor parte del TRLS92 (Texto Refundido de la Ley del Suelo 1992 ) se produjo la recuperación de la vigencia, con carácter supletorio, del TRLS76 (Texto Refundido Ley del Suelo 1976), en cuanto que fuese compatible con el texto vigente, no declarado inconstitucional, del TRLS92, sin olvidar la vigencia de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, de convalidación del R.D.L. 5/1996, de 7 de junio, de dudosa constitucionalidad.

Ante este panorama, las Comunidades Autónomas se encontraron con la necesidad de dotarse, a corto o medio plazo, de una legislación urbanística propia, teniendo, en ese momento, las cinco alternativas siguientes a adoptar:

  • Mantener la situación transitoria derivada de la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 20 de marzo de 1997, que suponía la aplicación supletoria del Texto Refundido de 1976 respecto de los artículos anulados del Texto Refundido de 1992.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar íntegramente el Texto Refundido de 1992, sin pronunciarse expresamente sobre la Ley 7/1997, de 14 de abril.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar íntegramente el Texto Refundido de 1992, y pronunciarse expresamente sobre la Ley 7/1997, de 14 de abril, para evitar las dudas sobre su constitucionalidad.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar, en lo básico, el marco anterior a la sentencia del Tribunal Constitucional, complementándolo con algunas medidas de alcance limitado que modificasen o matizasen aspectos concretos del sistema jurídico-urbanístico.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, crear una situación transitoria específica, que derogue la legislación estatal anterior, excepto los preceptos vigentes del Texto Refundido de 1992.
Y claro está hubo de todo, como en botica. Legislar, legislar, legislar. El rigor era ambicioso, pero el mercado es canalla. Y varias veces Europa (tan maternal) nos ha dicho qué no, y qué no; que las cosas no sólo son legislar. Hay que respetar, las personas no se legislan, las situaciones del mercado, generalmente, incluyen personas (da igual que fueran nativos o europeos de fuera…)

La Unión Europea insiste en que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente, por ejemplo, en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano (LCEur 2004, 793) , para lo cual propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos.

Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente.
Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha- tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso. Y entre tanto liberal, no olvidemos que desde hace más de 150 años, con la vieja revolución industrial, la ciudad asumió el papel de regulador de las desigualdades.
Y en eso basó la civilización moderna el concepto de ciudad. Las igualdades en ciudadanía, lo son porque así lo hemos decidido. Las ciudades soberanas son de ciudadanos soberanos. “…en el gran teatro metropolitano, las injusticias sociales se manifiestan cada vez más en forma de injusticias espaciales…”.
Desigualdad social y justicia espacial, las consecuencias del cambio climático y los problemas asociados a la movilidad son derechos ciudadanos. Derecho a opinar, derecho a manifestarse. Derecho a tener derechos.
Información para el siglo XXI.