PAUs de ayer y hoy: justicia espacial?


Programas de Actuación Urbanizadora. PAU´s.

El presente artículo intenta indagar el origen y recorrido que ha tenido el concepto PAU en nuestro territorio, la posición de abuso administrativo de los Ayuntamientos y las nuevas oportunidades de negocio de los empresarios no propietarios de suelo, o la nueva concepción de los derechos y deberes de los que si lo son, un tema que gira en torno al derecho de propiedad, el interés general y el modelo social art. 47 de la Constitución Española, hacia una nueva cuestión urbana, la justicia espacial.

“Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”

Partiendo de estas grandes intenciones, la realidad temporal ha generado dudas, en al menos tres grandes conceptos: vivienda (digna y adecuada), especulación y plusvalías.

1. Nunca se ha definido la vivienda, qué es?.

El tratamiento de la vivienda como función pública y no como objeto exclusivo del derecho privado, debe refierse al mandato a los poderes públicos en cuanto que éstos están obligados a definir y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho. Y por otra parte, se deriva la necesidad de abordar una política social en materia de vivienda como fórmula para que importantes sectores de la población, (recursos económicos limitados, emergencias sociales, grupos vulnerables de población, etc…) puedan acceder a una vivienda digna y con dignidad.

Es lejaníiiiiisimo, pero tanto en el art. 31 del extinto Fuero de los Españoles de 1945, como en la Declaración XII,2, del Fuero del Trabajo de 1938 precisaban mejor “la tarea”. (“El Estado facilitará (asume la tarea de multiplicar y hacer asequibles a todos los españoles) el acceso a las formas de propiedad más íntimamente ligadas a la persona humana: hogar familiar, heredad, útiles de trabajo y bienes de uso cotidiano”). (¿…persona humana…?)
Queremos entender que la vivienda sirve para alojar y constituir hogares, en sus múltiples fórmulas, unipersonales, monoparentales, numerosas… Esta se diferencia del resto, vivienda de inversión, vivienda de vacaciones o segunda residencia, etc. Hogares frente al resto de edificaciones de uso residencial. No parece tan complicado asignar un adjetivo al parque residencial en función de su uso principal. No puede haber dudas, o estaremos mezclando función social y derecho privado. Agua y aceite. De los datos del último Censo de Población y Vivienda de 2011 sabemos que equiparan hogares a viviendas principales, pero poco más. El resto o son no principales o vacías. Falta rigor. Interpretamos que un municipio con una tasa alta de viviendas no principales dedica sus infraestructuras y servicios a terceros de paso (turismo), pero no es tan simple. Las variables de edad y estado de la edificación no aparecen cruzadas. ¿Cuántos pueblos tienen “ruinas con corral” de más de 75 años, y no están vacías ni son viviendas no principales? Imposible obtener la información pero fácil de observar. La población de hecho y de derecho puede aclarar algo. Rigor del siglo XXI, por favor.
2. Especulación (inmobiliaria, claro está): adquisición de terrenos o bienes inmuebles con la única intención de revenderlos posteriormente, esperando obtener un beneficio económico debido a las fluctuaciones de los precios del mercado. Aquí entra el derecho privado.

Para defendernos de la vorágine especuladora de hacer y hacer viviendas el Real Decreto 2/2008, Texto Refundido Ley del Suelo 2008 (TRLS-2008), afirma que debe destinarse a la urbanización sólo el suelo “preciso para la satisfacción de las necesidades que lo justifiquen, impidiendo la especulación”, la cual se limita a reiterar lo dispuesto en los artículos 47 CE y 2.1 de la propia Ley que obligan a “utilizar el suelo conforme al interés general y la necesaria adecuación de la ordenación urbana al principio de sostenibilidad ambiental”.

Urbanizar suena mejor que artificializar el suelo. Desde 2005 el Observatorio de la Sostenibilidad (OSE) en España, dependiente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y junto a la Universidad de Alcalá de Henares publicaba (no renovó en 2014) informes anuales de “rutina informativa” analizando “…el desarrollo desde la nueva lógica de la sostenibilidad, abordando el análisis del metabolismo económico y los flujos de materiales y energéticos, considerando especialmente la perspectiva de la ecoeficiencia en los procesos productivos, el desarrollo económico, la integración social, el bienestar y la buena gobernanza”… Basadándose en un sistema de Indicadores solventes compatibles con las Estrategias Europeas de Desarrollo Sostenible (EEDS) según el modelo Fuerza Motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta (FPEIR), estructuraba cuatro bloques, Sostenibilidad Socioeconómica, Sostenibilidad Ambiental-Territorial, Procesos de Sostenibilidad y Gobernanza y Sostenibilidad Global.

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No se puede hablar de PAU’S sin mencionar la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. Hubo un antes, bastante lineal, y un después, incierto y abrupto. Hablamos de competencias exclusivas en materia de legislación urbanística y del principio de propiedad.

Se quebró el sistema urbanístico español y concretó el régimen de distribución de competencias, así las Comunidades Autónomas tendrán la exclusiva competencia para legislar en materia de urbanismo, y reducen al Estado en materia de regulación de los principios esenciales del estatuto de la propiedad como función social.

Pues bien, como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la mayor parte del TRLS92 (Texto Refundido de la Ley del Suelo 1992 ) se produjo la recuperación de la vigencia, con carácter supletorio, del TRLS76 (Texto Refundido Ley del Suelo 1976), en cuanto que fuese compatible con el texto vigente, no declarado inconstitucional, del TRLS92, sin olvidar la vigencia de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, de convalidación del R.D.L. 5/1996, de 7 de junio, de dudosa constitucionalidad.

Ante este panorama, las Comunidades Autónomas se encontraron con la necesidad de dotarse, a corto o medio plazo, de una legislación urbanística propia, teniendo, en ese momento, las cinco alternativas siguientes a adoptar:

  • Mantener la situación transitoria derivada de la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 20 de marzo de 1997, que suponía la aplicación supletoria del Texto Refundido de 1976 respecto de los artículos anulados del Texto Refundido de 1992.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar íntegramente el Texto Refundido de 1992, sin pronunciarse expresamente sobre la Ley 7/1997, de 14 de abril.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar íntegramente el Texto Refundido de 1992, y pronunciarse expresamente sobre la Ley 7/1997, de 14 de abril, para evitar las dudas sobre su constitucionalidad.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, recuperar, en lo básico, el marco anterior a la sentencia del Tribunal Constitucional, complementándolo con algunas medidas de alcance limitado que modificasen o matizasen aspectos concretos del sistema jurídico-urbanístico.
  • En uso de las competencias autonómicas exclusivas para legislar en materia de urbanismo, crear una situación transitoria específica, que derogue la legislación estatal anterior, excepto los preceptos vigentes del Texto Refundido de 1992.
Y claro está hubo de todo, como en botica. Legislar, legislar, legislar. El rigor era ambicioso, pero el mercado es canalla. Y varias veces Europa (tan maternal) nos ha dicho qué no, y qué no; que las cosas no sólo son legislar. Hay que respetar, las personas no se legislan, las situaciones del mercado, generalmente, incluyen personas (da igual que fueran nativos o europeos de fuera…)

La Unión Europea insiste en que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente, por ejemplo, en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano (LCEur 2004, 793) , para lo cual propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos.

Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente.
Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha- tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso. Y entre tanto liberal, no olvidemos que desde hace más de 150 años, con la vieja revolución industrial, la ciudad asumió el papel de regulador de las desigualdades.
Y en eso basó la civilización moderna el concepto de ciudad. Las igualdades en ciudadanía, lo son porque así lo hemos decidido. Las ciudades soberanas son de ciudadanos soberanos. “…en el gran teatro metropolitano, las injusticias sociales se manifiestan cada vez más en forma de injusticias espaciales…”.
Desigualdad social y justicia espacial, las consecuencias del cambio climático y los problemas asociados a la movilidad son derechos ciudadanos. Derecho a opinar, derecho a manifestarse. Derecho a tener derechos.
Información para el siglo XXI.

Los abusos del desarrollismo urbanístico: Planeamiento urbanístico y clasificación de suelo urbanizable, la responsabilidad y participación de los actores y las propuestas a futuro sobre qué hacer con los espacios ya sobrecalificados.


Todos quieren Plan. Porqué? Qué ventajas hay en tener Plan General? Es evidente que mejor tener que no tener, salvo para algunos. Pero tenerlo sin más, no garantiza nada. Cuesta mucho dinero y además envejecen muy mal. Experiencias de todo tipo ha habido en España. Y extrañas, más aún.

El documento que define la ordenación urbanística de todos los terrenos que se encuentran dentro del término municipal es una labor compleja, pero técnicamente debe contener las intenciones políticas de quien lo encarga y satisfacer al órgano vigilante en la Comunidad Autónoma (políticamente predispuesto o no)

A veces, no es un nuevo plan el problema. La modificación, adaptación, o revisión, supone incluir parámetros adoptados (políticamente) de muy difícil digestión. Y así en España tenemos cientos de situaciones. Aceptamos los Convenios, o cumplimos la ley (de no aceptarlos, devolver el dinero ya gastado y esperar en los tribunales sentencias condenatorias contra el Planeamiento futuro?)

Los ejemplos nos dan a entender una serie de desgracias administrativas-políticas y económicas. Y jurídicas, ¿qué garantía o seguridad jurídica tiene desarrollar suelo con PGO anulado, suspendido, paralizado o en trámite? Y qué información pública hay de terrenos sujetos a actuaciones jurídicas?

Y así tenemos casos de todo tipo. Santa Cruz de Tenerife y la COTMAC se han visto envueltos en una larga y costosa polémica para dar vida a un PGOU con el “fuera de ordenación” delicadísimo. O Madrid y los PAU’s del Norte, que ya en el documento original de 1997 merecían una mención especial y el TSJ se encargó de recordar no hace mucho, obligando un PGOU express de 2013; o Gijón, y el TSJA dando la razón a quienes no obtuvieron respuesta de unas alegaciones en período de información pública; o Llanes, quien ha visto anulados tres PGO sucesivos y ha de volver a … ( si ya no hay dónde volver…); o Castellón, o Denia,…

Los Planes Generales se ven sobresaltados por el principio de jerarquía normativa que les abruma. Aprobemos, por ejemplo, un Plan de Aglomeración Urbana, un Plan de Ordenación Litoral, unas Directrices Territoriales, y la puntilla una nueva Ley del Suelo. ¿Cómo navegar entre tantas tormentas, sin vela ni timón y sin motor?. A la deriva.

El modelo de colonización del suelo a largo plazo se define mediante un esqueleto vertebrador, configurado por los sistemas generales estructurantes (comunicaciones, espacios libres, equipamientos y servicios), la clasificación del suelo y la calificación del mismo. ¿Cuántos crecimientos especulativos se hacen al albur de infraestructuras (hoy innecesarias, inútiles e impresentables)? Crecer en el territorio artificializado en “mancha de aceite”, o en “dedos de guante” es conocido, pero para quién? Basamos entonces nuestro esquelo en el PITVI 2012-2014 Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, reconociéndonos ser usuarios y clientes de sus iniciativas.

Regular el suelo urbano (detalladamente) no parece sino un ejercicio de catalogación. Madrid acometió un ambicioso proyecto de “fichar” toda la almendra central, pero el ciudadano no puede obtener información de aquello, es una odisea. Si no sirve nada más que para “ellos”, algo falla.

Regular genéricamente el suelo urbanizable es dar pasto a los especuladores (areas de reparto y aprovechamientos tipo, han creado una subasta entre CCAA por ver quien pide menos a cambio de conceder el don de urbanizar…, o aprovechamiento medio) y regular lo preservable del suelo no urbanizable es luchar con el ala dura conservacionista y los informes sectoriales siempre ávidos de tener la exclusiva gestión de sus ámbitos de poder (Aviación Civil, Puertos, Carreteras, Confederaciones Hidrográficas, Defensa, Parques Nacionales o Regionales, Renfe, Adif, etc…)

El Programa de Actuación y el estudio económico-financiero, demuestra la viabilidad o credibilidad en dónde los auditores siempre deberían fijan su lupa.

El código regulador, la normativa urbanística, está llevando a extremos tales el caos, que o bien por incoherencias, o criterios estéticos del iluminado de turno, justifica la creación de oficinas de interpretación técnica de la norma. ¿Es que no se dan cuenta de lo que escriben?

La documentación gráfica, planos generales, de detalle y complementarios, generan a su vez dos colecciones de planos, los de ordenación y los de gestión. Por fin respiramos tranquilos con la aparición de técnicas digitales de geolocalización, que no den pie a más dudas o irrealidades que por bien dibujadas no existen, o sean congruentes. Aquí el rigor choca con la divergente actuación del registro de la propiedad (Ministerio de Justicia) y el Catastro (Ministerio de Hacienda). Pronto trabajarán juntos y a la vez y sobre lo mismo.

Y además contiene ficheros de ámbitos de ordenación heredados e inconclusos (incorporados), o aquellos oportunamente individualizados para su ordenación diferenciada, por el oportuno equipo redactor (remitidos) o específicamente justificados por motivos sensatos de escala o valores especiales de protección, y además los catálogos de protección.

Pero las determinaciones, bien sea en Planes Generales o en otras figuras, parecen más un ejercicio político que ciudadano. Implantar un mes de información pública como única parcticipación ciudadana, es como un chiste. Pero no revisar sus previsiones de partida (a veces 10 años antes de la efectividad jurídica de la aprobación definitiva) sobre la marcha real del territorio es una condena injusta para los ciudadanos, el territorio y las arcas municipales del futuro.

“Rubbish in, rubbish out”. Si los datos de partida para una propuesta son escasos de rigor, nada augura un buen fin. ¿Sabemos de los problemas del territorio o el Plan General es una excusa para abrir nuevos frentes “limpios”? Siempre editar es más laborioso que crear. Quienes deben saber del estado real del parque edificatorio (generalmente viejo, ineficiente, excesivo, insostenible), proponen programas de actuación y ordenanzas fiscalizadoras, dónde el ayuntamiento ostenta las competencias de policía, pero no las de información. La Administración Local, nuestros ayuntamientos, desbordados por las deudas (35.090.411.000€ de los Ayuntamientos, 5.994.894.000€ de Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares y 394.327.000€ de Entidades Locales Menores, Mancomunidades, etc, a 31.12.2013), se ampara en la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad, para consagrar la estabilidad presupuestaria como principio rector de sus actuaciones, y se reforma el art. 135 de la Constitución Española.

Y qué hacemos con los suelos sobrecalificados?. Pues si cumplimos la ley, cuidarlos (mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornamento público).  El régimen de deberes y derechos de los propietarios del suelo, existe en todas las leyes del suelo, no nos olvidemos, y además queda reforzado en la Ley 8/2013 de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas (en adelante, LRRRU). Asistimos perplejos a procesos extraordinarios de regularización diversa (catastral, urbanística municipal…) siempre desde la fiscalización, pero la Fiscalía General del Estado en su memoria de 2013 (3.6.7.5 Demoliciones) observa todo tipo de respuestas, …paradojas.  ¿Dónde están las garantías exigidas a los urbanizadores que nos han dejado sus “cadáveres exquisitos”?, y de verdad nos creíamos que el 6% de las obras necesarias avalaban su final?. Tampoco parece bien resuelto la escasa regulación y tutela de los Ayuntamientos en la recepción provisional y definitiva de las obras de urbanización. Profesionalidad o justicia.